건축신문

건축의 시대: 한국 사회의 질곡, ‘40년건축’을 넘어서
2편. 부실시공, 공공책임 부재의 귀결 ③

독일

2차대전 이후 11개 주로 조직되었던 독일연방공화국(서독)이 1990년 통일로 16개 주 체제로 바뀌었다. 연방정부가 관할하는 연방건축법과 주정부가 독자적으로 제정-시행하는 주건축법을 양대 축으로 하는 건축 관련 제도 역시 <연방건축법 – 16개 주건축법> 체제로 확대됐다. 연방정부는 연방건축법을 통해 공간 및 도시계획을 관장하며, 16개 주는 각각 건축기준을 규정하는 자체 주건축법을 제정하고 집행한다. 따라서 건축공사의 기술 및 안전 규정 준수 여부를 확인하는 검사에 대한 주요 책임은 주정부, 그중에서도 직접적인 대민 건축행정 업무를 수행하는 구 또는 시 수준의 지방정부 건축 당국에 있다. 건축 프로젝트는 연방건축법 규정과 프로젝트가 위치한 주의 건축법 규정을 모두 충족해야 한다. 공공 안전과 건축기술적 요구사항에 대한 기준선 공유를 위해 16개 주 공동으로 모델건축법을 제정하여 참조하고 있지만 실제 법령 내용은 주별로 상당한 차이가 있다.

독일제국(1871~1919) 시기 이래 독일의 건축 행정은 지방정부 공무원인 건축경찰(Baupolizei)이 모든 건축물의 규정 준수 여부를 직접 검사하는 체제였다. 그러나 독일연방공화국(서독)이 수립되고 11개 주정부 체제가 자리잡으면서 각 주정부는 민간전문가에게 검사를 위임하는 제도를 도입하기 시작했다. 규모가 크고 복잡한 구조형식을 사용하는 건축물이 증가하면서 지방정부 공무원들이 모든 건축물의 구조적 안전성을 전문적으로 검증하기 어려워진 것이 중요한 이유였다. 전문성이 필요한 분야는 국가가 인정한 검사엔지니어(Prüfingenieur)에게 위임하여, 이들이 공무원과 동일한 권한을 갖고 독립적으로 설계도면과 시공 현장을 검사하도록 한 것이다. 이때부터 독일의 건축행정은, 지방정부가 검사 기능을 직접 수행하는 다른 나라들과는 달리, 공인 자격을 갖춘 건축사나 엔지니어에게 법적 권한과 책임을 위임하는 체제로 바뀌었다.

검사엔지니어는 공인된 독립적인 엔지니어로서, 건축 당국을 대신하여 구조 및 화재 안전성 등 관련 법령 준수를 확인한다. 모든 주건축법에서는 일정 규모 이상의 건물이나 특수건축물은 검사엔지니어의 검토 및 검사를 의무적으로 거치도록 하고 있다. 검사엔지니어의 선정은 주정부 승인 절차에 따라 지방정부 건축 당국 또는 발주처에서 결정한다. 검사 비용은 발주처가 건축허가 수수료에 포함하여 지방정부 건축 당국에 납부하며, 여기에서 검사엔지니어의 보수가 지급된다. (따라서 검사엔지니어들 간 가격 경쟁은 일어나지 않는다.)

단독주택, 소규모 건축물 등 검사엔지니어에 의한 검토-검사 의무가 없는 건축물은 건축허가 단계에서 제출된 구조계획을 담당 공무원이 직접 검토하고, 시공 과정에서의 검사는 건축사나 시공업체 현장관리자(Bauleiter)에게 맡겨진다. 지방정부 공무원은 중요 단계(예: 기초공사 완료, 골조공사 완료 등)에 대한 건축주나 건축사의 통지 의무에 따라 서류를 확인하거나, 필요시 샘플링 방식으로 현장 방문을 통해 점검한다.

검사엔지니어는 건축법에 따라 정해진 관련 분야(건축공학, 토목공학 등) 공과대학 학위를 소지하고 졸업 후 10년 이상의 건축설계 또는 관련 분야 실무 경력이 있어야 한다. 특히 건축구조 분야에 대한 전문 지식과 경험을 입증해야 한다. 해당 주정부에 서류를 제출하고 심사 및 구술시험을 통과해야 최종적으로 공인 자격을 획득할 수 있다. 2023년 12월 기준으로 독일 전역에서 약 650명의 검사엔지니어가 활동하고 있다.

검사엔지니어의 업무 형태는 건축사와 유사하다. 기본적으로 개인 전문가로서 활동하며, 프로젝트 단위로 계약하여 일한다. 업무는 주로 사무실에서 설계도면과 구조계산서를 검토하는 방식으로 이루어지며, 실제 현장 방문은 기초공사 완료, 주요 구조물 골조 완성, 특수공법 적용 등 주요 시점에 이루어진다. 따라서 보통 여러 공사 현장 업무를 동시에 수임한다. 다른 기술자나 전문가를 직원으로 고용하여 엔지니어 사무소를 운영하는 경우가 많은데, 이 경우에도 검사엔지니어가 프로젝트의 최종적인 책임과 리더십을 갖는다.

검사엔지니어는 검사 업무 이외의 다른 건설공사 관련 업무를 수임할 수 없다. 또한 검사 활동과 직간접적으로 관련된 생산, 거래 또는 공급 사업 활동도 수행할 수 없다. 검사엔지니어의 공정한 업무 수행을 위한 이 조치는 주정부 건축검사규정에 명시돼 있다. 예를 들어 니더작센주의 건축검사규정에는 검사엔지니어가 “건설업계에서 기업가로 활동 중”이거나 “건설업계 기업들과 전문적, 재정적 또는 기타 의존적 관계를 맺고 있어 공정한 업무 수행에 영향을 미칠 수 있다”고 인정되는 경우 그 등록을 취소할 수 있다고 규정하고 있다.¹

한편, 독일 지방정부의 건축행정 당국은 공공의 안전과 법규 준수를 최종적으로 감독하는 역할을 담당한다. 건축허가 단계에서 지방정부는 건축계획이 도시계획(B-Plan), 안전, 미관 등의 공공 규정에 부합하는지 심사한다. 이 과정에서 검사엔지니어의 검토 보고서가 제출되어 심사에 활용된다. 시공 단계에서는 공사 현장 전반을 관리 감독하고, 특히 화재 안전이나 구조적 문제 등 공공 안전에 직접적인 영향을 미치는 사안에 대해 현장 점검을 실시할 권한을 갖고 있다. 건축공사가 건축허가 내용이나 관련 법규를 위반할 경우, 지방정부는 공사 중단 명령, 위반 시설 철거 명령 등 행정 조치를 취할 수 있다. 공사가 완료되면, 지방정부는 준공검사를 통해 건축물이 허가된 대로 안전하게 지어졌는지 확인하고 사용승인을 내준다. 준공검사는 지방정부 공무원이 직접 수행한다.

독일 정부는 공정성과 투명성이 요구되는 공적 관리 업무에 소위 ‘네 개 눈 원리’를 강조한다. 공공공사 입찰 업무에서 두 명 이상의 발주처 담당자가 함께 수행하도록 하는 등 중요한 의사결정이나 작업을 이해관계에서 독립적인 두 사람이 교차 검토하도록 한다는 원칙이다. 이 원리는 건축물 검사-관리에서도 검사엔지니어의 공정성과 투명성을 높이기 위한 중요한 원칙으로 적용된다. 설계자인 건축사가 작성한 설계안을 제3자인 검사엔지니어가 검토하도록 하고 있다. 시공 단계에서는 공무원 검사관을 대행하는 검사엔지니어와는 별도로 건축사가 건축감독으로서 참여하는 것이 보통이다. 건축사는 건축주와의 별도 계약(혹은 설계 계약에 포함된 추가 업무)에 의해 건축감독 업무를 수행한다. 설계도면 및 규정에 따라 정확한 시공이 진행되는지 수시로 확인하며 시공품질, 비용, 일정 관리를 위해 시공사, 자재 공급업체, 기술 전문가 등 다양한 이해관계자들과 소통하고 문제를 해결하는 포괄적인 업무를 수행한다.

일본

일본의 건축확인검사 제도는 1950년에 제정된 건축기준법을 근간으로, 건축전문공무원인 건축주사(建築主事)를 통해 건축물의 확인신청(허가 신청)에서 시공 중 중간검사, 준공검사, 준공 후 임시사용승인 등의 절차를 단계별로 감독, 관리하는 제도다. 도시계획구역 밖의 소규모 단독주택 등 경미한 건축물 일부를 제외하고 모든 건축물은 건축확인검사를 받아야 한다.

건축주사를 두는 지방정부 등을 특정행정청이라고 한다. 인구 25만 명 이상의 지자체(시정촌)는 건축주사 배치가 의무이며, 그 외 시정촌은 임의 배치가 가능하다. 건축주사를 두지 않은 시정촌의 건축확인업무를 위해 광역자치단체인 도도부현도 건축주사를 의무적으로 두어야 한다.(건축기준법 제4조) 건축주사는 건축확인이나 완료 검사 등 그 지역의 건축 행정을 통괄하고 민간기관이 실시한 검사 업무에 대한 감독 권한도 갖는다. 건축주사는 1급 건축사 자격 취득 후, 건축물의 설계, 공사관리 또는 건축행정과 관련된 실무 경험이 2년 이상이어야 한다. 일본 국토교통성에 따르면 2011년 기준으로 일본 전국 특정행정청에서 근무하는 건축주사는 1,598명에 이른다.

1999년 5월 건축기준법 개정으로 민간기관인 지정확인검사기관(指定確認檢査機關)이 도입되었다. 이들 기관은 국토교통대신 또는 도도부현 지사의 승인을 받아 이제까지 건축주사가 전담하던 건축확인 심사, 중간검사 및 준공검사, 임시사용승인 등의 업무를 수행한다. 지정확인검사기관으로 승인받기 위해서는 건축주사 자격을 갖춘 인력을 충분히 확보해야 하며 건축물의 안전성 및 구조 적합성을 검사하기 위한 충분한 시설과 장비를 갖추어야 한다.

지정확인검사기관과 그 소속원은 검사・확인 업무의 공정성 확보를 위해 건축설계, 시공, 자재판매 등 건축 관련 사업을 수행할 수 없도록 건축기준법(제77조의 13)과 이에 근거한 ‘지정확인검사기관 지정준칙’(고시)에 규정하고 있다. 이에 더해, 업무상 과실로 인한 손해 발생에 대비하여 충분한 규모의 배상책임보험에 가입해야 한다. 2023년 7월 발표된 국토교통성 자료에 따르면, 전국에 걸쳐 150여 개의 지정확인검사기관이 운영되고 있다. 이 중에 전국적으로 지사를 가진 대형 기관은 10개 미만이며 대부분은 특정 지역에서만 활동하는 중소형 기관들이다. 대형 지정확인검사기관 중 하나인 일본건축센터는 검사 업무에 더해 주택성능평가와 플랫 35 적합증명² 등의 업무도 다루고 있다.

건축주는 건축확인(허가) 신청 단계에서 건축주사와 지정확인검사기관 중 심사 및 검사 주체를 선택할 수 있다. 2011년도의 경우, 약 59만 건의 건축확인 신청 중, 특정행정청의 건축주사가 약 20%, 지정확인검사기관이 약 80%를 점유하고 있다. 신청 수수료는 건축주사 쪽이 저렴하지만, 민간기관이 건축확인 처리 속도가 빠르고, 전국 어느 곳의 건축물에 대해서도 수임이 가능하기 때문이다. 지정확인검사기관은 건축확인 신청 단계에서 건축주와의 계약으로 업무를 개시하며 건축주 또는 그를 대리하는 설계자를 통해 보수를 받는다.

건축주는 건축공사에 착수하기 전에, 건축확인 신청을 건축주사 또는 지정확인검사기관에 제출해야 한다. 이 단계에서는 제출된 설계도서에 근거하여 계획된 건축물이 건축기준법에 적합한지 여부에 대한 심사가 이루어진다. 부지와 건축물의 배치, 각 층의 바닥 면적, 내력벽과 방화 구획의 위치, 환기 설비, 소화 설비, 엘리베이터 등의 상세가 포함된다. 건축기준법 이외의 관련 법규에 따른 에너지 절약 기준 적합 의무와 구조 계산 적합성 등도 확인된다. 이 심사를 통과하여 확인증이 발급되지 않으면 공사를 시작할 수 없다.

건축주는 건축기준법에 규정된 특정 공정(구조 내력상 중요한 부분이나 방화구획 등 건물의 안전성에 직결되는 부위)의 공사가 완료된 단계에서 중간검사를 신청해야 한다. 중간검사의 목적은 공사 완료 후에는 시각적으로 확인할 수 없게 되는 부분의 적정한 시공을 확보하는 데에 있다. 건축주사나 지정확인검사기관은 시공 상황을 설계도서와 대조하여 확인한다.

공사가 완료되면 건축주는 준공검사를 신청해야 한다. 건축주사나 지정확인검사기관은 건축물이 설계도서대로 완성되어 모든 건축기준법 관계 규정에 적합함을 최종적으로 확인한다. 공사감리자가 건축주에게 보고하는 공사감리보고서, 공사감리자와 시공업체가 제출하는 주요 공정마다의 공사 사진이 준공검사에서 중요한 판단 자료로 활용된다. 준공검사를 통과하고, 검사증이 교부될 때까지는 원칙적으로 건축물을 사용할 수 없다.

건축주사나 지정확인검사기관이 수행한 각 단계에서의 확인 및 검사 결과는 보고서 형태로 특정행정청에 제출된다. 특정행정청은, 지정확인검사기관이 확인-검사 승인증을 교부한 경우에도, 그 내용이 부적합하다고 판단-인정되면 해당 확인증의 효력을 잃게 할 수 있다. 민간기관의 신속한 서비스 제공과 행정에 의한 최종적인 감독 권한을 양립시키고 있는 것이다.

건축확인검사가 면제되는 도시계획구역 밖 소규모 단독주택 등은 건축주가 스스로 관리하고 위법이 있을 경우 법적 책임을 지도록 함으로써 관리한다. 대부분의 경우 건축주는 건축사에게 설계 및 공사감리 업무를 의뢰하여 각종 법규를 준수하여 건축되도록 관리한다.

민간 건축물 공사의 검사가 건축기준법에 근거해 이루어지는 데에 비해 공공건축물 공사의 검사는 지방자치법이나 공공공사의품질확보의촉진에관한법률(품확법) 등 독자적인 법규에 근거해 수행된다. 이러한 검사는 기술적 품질 확보 외에도 세금이 적절하게 사용되었는지 등 회계적 정당성 확인도 주요한 목적이다. 따라서 민간 건축물 공사에 비해 서류 심사가 엄격하다. 계약서, 설계서, 시공계획서, 품질관리표, 공사사진 등 방대한 양의 서류가 요구되어 서류심사에 많은 시간이 소요되는 경향이 있다.

종합: 외국 사례에 비춘 한국 건축공사 검사제도의 문제적 상황

이상 살펴본 미국, 영국, 프랑스, 독일, 일본 다섯 나라의 건축공사 감독-검사 체제의 공통점은 검사 업무를 공적 영역의 업무로 수행하고 있다는 것이다. 지방정부 건축 당국이 직접 검사 업무를 수행하는 경우는 물론이고, 민간전문가나 전문기관에 검사 기능을 대행케 하는 경우에도 이해상충 없이 공정하고 독립적인 검사 업무가 보장될 수 있도록 엄격한 관리를 통해 이들이 공적 기구로서의 성격을 유지하도록 하고 있다.

미국은 모든 건축물에 대해 지방정부 공무원인 건축검사관의 직접 검사를 의무화하고 있다. 영국과 일본은 모든 건축물에 검사를 의무화하면서 검사 주체를 지방정부 공무원과 민간전문기관 중 건축주가 선택 가능하도록 이원화하고 있다. 민간전문기관의 승인 및 등록 요건을 엄격히 관리하고 건축주나 시공업체와의 이해 상충이 없도록 검사 업무 이외의 설계나 시공 업무 수임 일체를 금지하고 있다. 프랑스는 민간전문기관이 건축검사를 수행하도록 하되 지방정부 공무원인 검사관이 불시 방문 검사하는 방식으로 견제 장치를 병행하고 있다. 민간전문기관의 승인 요건과 다른 용역 수주 금지 원칙을 엄격히 관리하고 있는 것은 영국이나 일본과 동일하다. 독일은 다른 나라들에 비해 민간 부문에 의존도가 높아, 민간전문가인 검사엔지니어가 건축행정 당국을 대행하여 모든 건축검사 업무를 수행한다. 그러나 독일 역시 검사엔지니어 업무의 공정성과 독립성을 위해 건설공사 관련한 다른 업무 활동을 엄격히 금지하고 있기는 마찬가지다.

다른 나라들의 사례는 한국 건축공사 검사 체제의 성격과 문제의 소재를 보여준다. 한국은 모든 검사 기능을 민간 부문에 맡기고 있다. 건축법, 건설기술진흥법, 주택법을 막론하고 건축물 공사의 검사는 모두 민간 감리업체에게 맡기고 있고, 별도의 준공검사(사용검사)가 있는 경우에도 건축사협회를 통해 건축사가 검사를 대행하도록 하고 있다. 지방정부는 중간검사나 준공검사에 직접 나서지 않고 이들 민간 용역업체나 건축사가 작성한 보고서를 챙길 뿐이다. 다른 나라들과 비교할 때 한국은 건축공사 검사 업무에서 공공의 기능과 역할이 매우 약하다는 것을 확인할 수 있다. 1984년 ‘건설공사 시공감리 규정’으로 시작한 소위 책임감리 제도가 애당초 정부의 검사 기능을 감리 용역에 맡긴다는 취지로 시작한 것임을 생각한다면 자연스러운 귀결이라고도 할 수 있다.

물론 우리나라도 건축사, 기술사 등의 국가자격을 통해 감리자의 기술 능력을 관리하고 있다. 그러나 문제는 이들의 전문성과 능력이 아니다. 다른 나라와 비교할 때 우리나라 검사 제도의 결정적 문제는, 검사 주체와 다른 건축공사 관련 사업 주체를 분리하지 않는다는 점이다. 검사를 대행하는 건축사나 감리 용역을 수주하는 감리업체는 정부를 대행하는 검사 업무를 수행할 뿐 아니라 설계・감리・건설사업관리 등 건축공사 관련 사업을 통한 일반적인 수익 활동에도 제약이 없다. 아예 건축법 공사감리나 건설기술진흥법 책임감리 용역에 검사 업무를 통째로 포함하여 발주한다. 이것이 이해상충에 해당하고 부실시공의 중대한 요인이라는 사실이 줄곧 지적되고 있지만 이에 대한 조치가 전혀 없다. 감리 기능을 계속 강화하고 있을 뿐이다. 검사 주체를 건축설계-시공-건설사업관리 등 여타 건축사업 주체와 엄격히 분리하고 있는 다른 나라들과 비교할 때 검사 업무의 공정성과 독립성 확보를 위한 제도적 장치가 부재하는 한국 건축공사 검사 체제의 문제적 상황이 뚜렷이 드러난다.

박인석

현재 명지대학교 건축학부 명예교수. 도시와 건축 및 주택 정책을 비판적으로 검토하고 대안적인 정책을 제안하는 일에 관심을 두고 있다. 국가 건축정책위원회 5기 위원과 6기 위원장을 역임했다. 저서로 『건축 생산 역사』(전 3권), 『건축이 바꾼다』, 『아파트 한국 사회』 등이 있다.