건축신문

우리 도시의 현주소

우리는 그동안 너무 양에 집착해서 빨리빨리를 외쳤고 질을 등한시 했다. 질이라고 하면 여러 가지가 있겠지만, 지난 선거 과정에서 문재인 대통령은 공정한 사회, 정의로운 사회에 대해 이야기했다. 국민들이 주인 의식을 갖도록 뒷받침하겠다고 했고, 전라도와 경상도, 야당과 여당, 좌우와 같은 이념적 대립을 탈피해 국민 통합을 이루겠다고 했다. 피폐한 경제 상황에서의 일자리를 마련하겠다고 했다. 언급된 여러 가지 이야기 중에 나는 주거 공간을 만드는 국민 주권과 통합을 중요하게 생각한다. 국민 주권 시대에 방법론을 이야기할 때 가장 핵심적인 이야기다.

대한민국이 이만큼 빨리 발전한 것은 패스트 팔로워(fast follower)였기 때문이다. 하지만 이제는 퍼스트 무버(first mover)가 되어야 하고, 그 선두에는 국민이 있어야 한다. 정부는 방향만 제시해 주면 된다. 정부가 너무 나서거나 제지하면 발전이 이루어지지 않는다. 한류 문화가 최근 산업 중 가장 급성장하고 자유롭게 발전한 이유가 정부 부처에 한류를 관장하는 부서가 없었기 때문이라는 이야기가 있다.

한국의 도시화는 적게는 10년, 많게는 30년 정도 국제 조류에 뒤쳐져 있다. 지난 정부 시절 뒤늦게나마 ‘도시 재생’ 정책 관련 법을 만들어 추진하기 시작했고, 문재인 정부에서 확대될 계획이다. 5년 동안 50조 원을 투자하는 계획에는 부동산 투기나 뉴타운식 사업으로 번질 위험 요소가 상존한다. 도시 정책이 신도시 개발 방식에서 도시 재생으로 오는 흐름은 세계적인 추세다. 해외에서는 이미 20년 전에 시작되었다. 도시 재생 방식에서는 시민이 참여하고 협력하고 합의해 나가는 과정이 중요하다. 그것이 거버넌스의 요체다.

최근 ‘거버넌스’의 뜻이 변질되어 사용되고 있다. 일반적으로 생각하는 거버넌스는 정부와 민간 기업, 시민 단체가 협력해서 전체의 발전을 도모하거나 삶의 질을 향상시키는 것이다. 행정에 참여하고 협의해서 합의를 끌어내는 것으로, 시민의 합의를 존중하는 행정 혹은 시민 단체를 거버넌스라고 생각한다. 거버넌스를 ‘협치’로 번역하곤 하는데, 정확한 번역이 아니다. 협치는 여러 사람이 모여서 같이 논의하고 통치한다는 뜻이다. 거버넌스의 정확한 번역은 ‘공공 경영’이다. 거버넌스는 ‘거버넌트’(정부)의 반대말로, ‘어떻게 경영하는가’를 나타내는 말이다.

수원시의 거버넌스 모델

여기서는 거버넌스를 주제로, 지자체 수원을 기획하고 시행까지 총괄했던 경험을 나누고자 한다. 수원시에서 실험했던 모델은 주민참여예산제, 도시정책시민계획단, 마을르네상스, 시민배심원제, 좋은시정위원회 등 다섯 개다. 한 지자체에서 시행한 정책이지만 서울을 비롯한 모든 지자체에 확산될 수 있다. 아직은 여전히 행정이 주도하고 있지만, 이제는 시민이 이끌어가고 행정은 뒤에서 지원하는 방식으로 바뀌어야 한다.

주민참여예산제는 시민이 직접 예산 편성에 참여하고 평가하는 것이다. 수원시는 2011년에 주민참여예산제를 시작해 지금까지 이어오고 있다. 시 예산의 1% 정도를 주민참여예산제로 경영한다. 직접 시행해 본 경험에 비추어 볼 때 비율을 5% 선까지 올릴 수 있을 것 같다. 주민참여예산제의 비중을 늘린 만큼 시장의 정책 수립 비중은 줄어든다. 가령 시의 전체 예산이 3조 원이라고 하면, 대부분이 관리비와 인건비 같은 경직성 예산으로 지출되는데, 주민참여예산제 예산이 5%가 되면 시장 정책에 투입되는 예산은 2– 3천억 원 정도밖에 되지 않아 시장이 할 수 있는 일이 제한되는 약점은 있다.

그럼에도 불구하고 모든 지자체가 시민에게 예산 권한을 조금 나눠줘도 된다고 생각한다. 그렇게 해서 마을마다 대표를 뽑아 운영하는 체제를 만들 수 있다. (수원에는) 실제로 그렇게 시범 운영하는 곳이 있다. 동장을 직접 선거로 선출하고, 선출된 동장이 일정한 예산을 집행한다. 민주주의에 가장 근접한 모델이 아닐까 한다.

도시정책시민계획단은 시민이 도시 계획과 주요 정책 결정에 참여하는 것이다. 학자로서 시민이 도시 계획을 직접 세워 보면 어떨까 생각했다. 부시장이 되기 전 국가정책건축위원회 토론회에서 ‘시민이 도시를 만든다’는 주제로 발표를 했다. 찬반 토론이 벌어졌는데, 반대하는 입장도 있었다. 도시 계획에 전문가의 영역이 있어 일반 시민은 알 수 없는 부분이 있다는 이유였다. 또 토지에 관련된 고급 정보가 많이 논의되는데, 그 정보가 공유되면 부동산 투기나 님비 현상¹이 일어나고 지역 갈등이 생긴다는 지적도 있었다.

수원시 부시장이 되고 나서 시민계획단을 꾸렸다. 230명을 모집해서 3개월 동안 함께 도시 계획을 짰다. 시민들이 토요일마다 모여 목표와 단계를 정해 서너 시간씩 토론했다. 수원시에서 전문가들에게 시민계획단이 정한 이슈에 대한 모범 답안과 대안을 가져와 발표해 줄 것을 청했다. 시민들은 전문가는 아니지만 정답과 대안을 놓고 토론할 수 있었고, 그것을 바탕으로 직접 안건으로 올리고, 투표에 부쳐 (정책안을) 결정했다. 도시 계획은 300 – 400쪽 가량의 두꺼운 보고서로 나왔는데, 시민들의 이야기를 모두 수록했다.

지금까지 수원시 도시계획단의 성과를 보면, 수원시 도시 기본 계획, 롯데몰 개점, 수원 컨벤션 프로그램, 수원역 성매매 집결지 정비 및 재활 방안, 수원도시철도 1호선 활성화, 영흥특례공원 조성 등 여러 굵직한 정책이 있다. 그중 롯데몰의 사례가 인상적이다. 전임 시장이 수원역 뒤에 롯데몰이 들어서는 것을 허가했는데, 건축 승인과 준공 허가를 내줘야 하는 시기가 왔다. 건축 승인을 해줄 수밖에 없는 상황이어서 해줬고, 준공 허가도 해줘야 했다. 롯데가 제출한 서류를 검토해보니 주변 교통 환경이 정리가 안 되어 있었다. 그 상태로 허가를 내면 교통 대란이 일어나니 계획을 보완한 후 허가를 내겠다고 반려했다. 롯데에서는 난리가 났다. 추석 전까지 완공해서 추석 때 수익을 내려 했기 때문이었다. 수원시장에게 여러 경로로 압력이 들어왔고, 언론에서는 이 상황을 매일 대서특필했다. 문제가 없는데 왜 롯데몰의 준공 허가를 내주지 않냐는 기사였다.

압박에 시달리다 시민계획단에 물어보기로 했다. 시민의 집단 지성을 믿고 시민계획단을 만들었기 때문에 시민들이 더 지혜롭게 판단할 것이라고 생각했다. 롯데가 롯데몰을 주제로 시민계획단 토론회를 열기로 했다. 안건은 두 가지였다. 첫째는 롯데몰을 왜 지금이 아닌 나중에 개장해야 하는지였다. 둘째는 재래시장에서 상권의 피해 보상금으로 요구한 200억 원을 어떻게 사용할지였다. 세 시간 동안 토론이 끝난 후 현장에서 안건에 대해 투표했다. 결론은 롯데몰은 교통 환경을 정리한 후에 개장할 것, 재래시장은 보상금을 임의로 사용하지 말고 재단을 만들어 운영할 것이었다. 놀라운 결과였다. 시민계획단의 결정을 공표하고 그대로 진행하겠다고 했더니 그후로는 전화 한 통 걸려오지 않았다. 언론도 기사 한 줄 내지 않았다. 이것이 시민의 힘이다.

시민계획단 프로그램은 호평을 받았고, 지금은 60여 개 지자체에서 운영되고 있다. 시민계획단을 가장 먼저 받아들인 곳은 서울시였고, 부산을 비롯한 지방 도시들도 이 모델을 따르고 있다. 수원시 시민계획단 사례는 초등학교 4학년 교과서에 실리기도 했다. 지금은 국토부에서 시민계획단을 정책화하려고 준비하고 있다.

시민배심원제는 어떤 갈등이 일어났을 때 중재를 위해 매번 법정에 갈 수 없기 때문에 시민들이 직접 모의 법정을 만들어서 결정하는 프로그램이다. 안타깝게도 기대한 만큼의 성과는 없었다. 갈등의 반대자들이 시민배심원제를 통하면 판결에서 질 것이라고 판단하고 참여를 꺼렸기 때문이다. 시민배심원제를 거쳐간 이슈에는 재개발, 층간 소음, 한옥 확산² 등이 있다. 전철역 이름도 큰 갈등 중 하나인데, 시민배심원제를 통해 수월하게 결정을 내렸다.

시민배심원제와 비슷한 장치로 500인 원탁토론이나 분쟁상담센터도 있다. 여느 도시와 마찬가지로 수원도 재개발, 재건축 사업에서 비롯되는 갈등 때문에 시민들이 데모를 많이 했다. 이를 해결하기 위해 수원 경제정의실천시민연합(경실련)에 변호사를 두고 분쟁상담센터를 만들었다. 시민들이 시청에 데모하러는 와도 상담하러는 오지 않는다. 그래서 믿을 수 있는 시민단체에 상담센터를 설치해서 시민들이 궁금한 것을 물어보게 했다. 변호사 비용을 시에서 지원하면서 운영했는데, 적은 비용으로 상당한 성과를 냈다. 상담센터를 운영하고 나서 재개발 관련 데모가 사라지다시피 했다.

마을르네상스³는 주민이 참여하는 마을 만들기다. 부시장 직속에 담당 부서를 두고 직접 관장을 했다. 공동체에는 5백만 원, 시설에는 2천만 원, 공간 조성에는 4천만 원을 지원했다. 지원 횟수는 2015년까지 600건, 현재 800건에 이른다. 지금까지 진행한 것을 돌아보면 절반은 이상적으로 성공했고 절반은 성공에 근접하지 못하고 실패했다. 그렇지만 이런 시도를 해보는 것과 안 해보는 것은 큰 차이가 있다고 생각한다. 수원은 인구 130만 도시이다 보니 시민들을 가까이서 만날 수 있어서 비교적 쉽게 평가를 내릴 수 있다.

좋은시정위원회는 시 정책을 제안, 평가, 관리하는 활동을 하는 곳이다. 어느 시나 이런 위원회가 있는데, 보통은 시장정책자문단이 형식적으로 존재한다. 수원시는 기존 형식을 탈피해 4개 구에서 주민 대표를 추천 받아 전문가 72명을 구성했다. 현재 3기까지 왔다.

지금까지 수원에서 여러 가지 프로그램을 실행한 결과 굉장한 성과가 있었다. 덕분에 수원시는 상도 많이 받았는데, 최근에는 유엔 해비타트 세계도시포럼에서 도시 대상을 받았다.⁴ 혁신적인 거버넌스 시스템으로 받은 상이다. 수원은 점점 시민들이 직접 계획하고 만들어가는 ‘시민의 도시’가 되어가고 있다.

시민이 만들어가는 도시

시민들이 도시 정책에 참여할 때 필요한 주제 의식으로 세 가지를 말하고 싶다. 첫 번째는 포용적 도시다. ‘포용’이라는 용어는 세계적으로도 많이 등장하는 키워드다. 포용 도시는 소외 계층을 포함한 모두가 차별 없이 혜택을 나누는 도시다. 많은 학자가 도시에서 누구나 형평의 권리를 가져야 한다고 주장하고 있다. 포용하는 도시는 공간적, 사회적, 경제적 차원에서 누구든 포용하는 도시를 의미하고, 그 정책은 주거부터 복지까지 이른다. 시민을 존중하는 인간적인 도시, 소외 계층의 복지가 이루어지는 도시, 대중교통 중심의 도시, 일상생활의 공공공간이 품격을 갖춘 도시다.

두 번째는 스마트 시티다. 스마트 시티는 제4차 산업혁명의 플랫폼으로, 로봇이나 인공지능(AI), 사물 인터넷(IoT) 등을 통해 환경을 지능적으로 자동 제어해 삶의 질을 높이는 도시다. 2016년 1월 다보스포럼⁵에서 클라우스 슈바프(Klaus Schwab)는 현재의 변화가 3차 산업혁명의 연장이 아닌 새로운 4차 산업혁명인 이유에 대해 주장했다. 학자들에 따르면 4차 산업혁명이 온다면, 2030년에는 80%, 2050년에는 100%가 신재생에너지로 채워질 것이라고 한다. 산업통상자원부에서 2030년까지 전체 발전량의 20%를 신재생에너지 발전원으로 대체하는 에너지 정책을 추진한다고 하는데, 이는 너무 소극적인 계획이다. 신재생에너지 대체 비율을 더 높여야 하고, 이를 위해서 지능형 도시로 탈바꿈해야 한다. 기술 융합의 새로운 시대가 다가오고 있다.

세 번째는 거버넌스형 지방자치와 분권이다. 수원시는 시민의 행정 참여 비율이 이미 93%에 육박한다. 세계 도시의 평균은 50%라고 한다. 앞으로 거버넌스 모델에서 중요한 것은 온라인 시스템으로, 온라인 거버넌스 플랫폼을 만들어야 한다. 많은 사람이 한 장소에 모여 의제를 논하는 것은 구시대적 발상이다. 지금은 스마트폰으로 정치에 참여할 수 있는 시대다.

거버넌스는 참여 행정을 할 수 있다는 생각에서 출발하는데, 현 정부는 거버넌스 플랫폼을 만들려고 한다. 예전에는 이런 시스템을 만드는 것이 위험했다. 중앙에서 직접 데이터를 관리하면 조작될 수도 있기 때문이었다. 이제는 블록체인(blockchain)이라는 기술로 중앙 집권이 아니라 분권으로 데이터베이스를 저장, 관리할 수 있고, 해킹도 불가능하다. 시민 모두가 각자 휴대폰으로 원하는 정치와 행정 방향에 대해 직접 의사 표현을 할 수 있다. 직접민주주의를 구현할 수 있는 시대가 온 것이다. 국가의 중요 어젠다도 국민이 직접 정해도 된다고 생각한다. 곧 그런 날이 올 것 같다.

유엔 해비타트 도시 정책

유엔 해비타트는 도시에 대한 여러 가지 정책을 20년마다 논의한다. 첫 번째 논의는 1976년 캐나다 밴쿠버에서 있었다. 빈민을 위한 주거에 대해서 논의했는데, 그러다 보니 도시 전체를 생각하지 않을 수 없었다. 그래서 1996년 터키 이스탄불에서 열린 두 번째 논의에서는 도시에 대해 논의했다. 그리고 2016년 에콰도르 키토에서 있었던 세 번째 논의에서는 도시 전체를 생각했다. 그 중 주거는 작은 의제로, 700개 내지 800개 섹션이 있었다.

도시의 문제와 치유에 대한 다섯 개 정도의 큰 주제로 국제적인 논의가 이루어졌다. 첫 번째는 포용적인 도시로, 이는 이번 정부에서도 키워드로 등장했다. 그동안 성장 과정에서 소외되었던 약자, 난민, 이주민 등이 도시에서 시민의 권리를 가질 수 있도록 배려하는 것이 포용적 도시이다. 여기에는 경제나 복지와 관련된 여러 가지 정책이 들어갈 수 있을 것이다. 두 번째는 회복력 있는 도시로, 빈번히 일어나는 재난, 재해에 적절하게 대응하고, 빠르게 회복할 수 있는 예방과 회복을 위한 도시이다. 세 번째는 안전한 도시이고, 네 번째는 20년 전부터 많이 논의되어 왔던 지속 가능한 도시로 여전히 논의되고 있다. 다섯 번째는 참여적인 도시다. 직접민주주의가 잘 발달되어 있는 스위스와 같은 몇몇 도시도 있지만, 서구 자본주의를 받아들인 도시들은 대체로 참여적인 도시로 아직 성공을 거두지 못했다.

쿠리치바

쿠리치바(Curitiba)는 브라질 남부 파라나 주에 위치한 도시이다. 1960년대까지만 해도 급속한 인구 증가와 산업화로 환경 문제를 비롯해 여러 도시 문제로 골머리를 앓던 도시였다. 그랬던 쿠리치바가 1970년대 이후 자이메 레르네르(Jaimer Lerner) 시장이 취임하고 혁신적인 정책을 펼치며 도시 내 문제를 해결했다. 이후에도 그 정책을 잘 이어받은 쿠리치바는 시민 행복을 중심에 둔 행정, 세상에서 가장 창의적인 융복합 경영, 환경을 중시하는 도시 정책이라는 세 가지 키워드로 전 세계 도시의 모델이 되었다. 이 아이디어는 쿠리치바 시정 연구소에서 직접 만든 것으로 본받을 만하다. 수원시에서 행정을 할 때 벤치마킹을 삼은 도시이기도 하다.

행궁동 ‘생태교통 수원’ 프로젝트

행궁동은 수원의 중심지로 40년 전만 해도 가장 부유한 동네였는데 문화재 보호구역으로 묶여 있어 발전하지 못하고 슬럼화됐었다. 2010년부터 행궁동에 도시 정책을 펼치기 시작했다. 처음에는 마을 사람들 동아리 단위로 진행되다가 점차 참여하는 주민이 많아지고 단체도 생기면서 자발적인 마을 만들기로 이어졌다.

‘생태교통 수원’ 프로젝트는 행궁동 도시재생사업의 일환으로 한 달 동안 진행되었다. 주민들이 자가용을 이용하지 않고 무동력 교통수단을 이용해 일상생활을 하는 프로젝트였다. 계획을 발표한 뒤 6개월 동안은 시민들이 반대했지만, 수원시가 적극적인 설득에 나섰다. 전격적인 도시 재생, 거리의 기반 시설과 건물 입면 개선, 공원과 가로수 확충, 인근 주차장까지의 이동 수단 제공 등을 제안했다. 결국 주민들이 동참하게 되었고, 한 달 동안 자발적으로 차 없는 마을이 되었다.

프로젝트가 끝난 후 300인 토론이 있었다. 주민의 99%가 긍정적인 평가를 내렸지만 앞으로 차 없는 마을을 계속하는 것에는 90%가 반대 의사를 표했다. 마을 주민의 의견을 존중해 사업은 거기서 멈췄다. 지금은 주민 스스로 한 달에 한 번 마지막 토요일에 차 없는 거리 행사를 하고 있다.

이재준

시민운동과 행정가의 경험을 가진 도시 전문가이자 학자다. 서울대학교 공학박사를 취득하고 대학에서 12년간 도시공학을 강의하며 경실련 도시개혁운동을 추진했다. 최근 5년간 수원시에서 기술행정을 총괄하는 제2부시장을 수행하며 이론을 현장에 실천했다. 지금은 아주대학교 공공정책대학원에서 ‘시민이 도시를 만든다’라는 철학을 기초로 시민 참여 도시 계획, 주민 참여 도시 재생, 마을 만들기 등의 시민운동과 현장 적용을 이어오고 있다.